全国人大二审调研 《环保法》修订再博弈

“大部分中央部委对这一版《环境保护法修正案(草案)》(下称环保法草案)持反对意见,因此,环保法修法可能不会在本届人大任期内完成。”一位了解本次环保法修改内情的人士表示。  多位接近环保部的权威人士和参与了环保法修改前期研讨的专家都对《中国经营报》记者证实,“反对意见很普遍”,不仅来自于环保口,还来自于经济主管部门以及地方政府。  据记者了解,反对者表示,环保法草案与现行《环境保护法》相比没有明显的进步,许多需要明确的问题,诸如“地方政府责任”“处罚方式”等具有操作性的内容被删除,使得此次修法没有实际意义。  多部门反对  “在内部沟通中,全国人大法工委表示,这次环保法修正案草案通过审议的可能性不大,甚至都可能进入不了审议的议程。”前述了解本次环保法修改内情的人士表示。  根据相关法律规定和惯例,环保法修正需要由全国人大常委会审议两到三次后通过生效。由于全国人大常委会每两个月召开一次,2012年8月下旬环保法修正案草案接受了首次审议,10月下旬并未接受再次审议。  本届人大常委会还将有12月底和2013年2月底两次会议,但因2013年2月底的会议临近换届,讨论实质性问题的机会很小,因此,环保法修订工作若想在本届人大任期内完成,12月底的常委会会议显得极为关键。  据了解,为了阻止环保法草案12月上会,近期相关人士对环保法修正案草案反对的呼声很高。  “各方面的意见都很大,在这方面的基调是高度一致,就是对目前的环保法修正案草案不满意。”
一位接近环保部的权威人士表示,在人大法工委和法律委员会组织的专家座谈会上,环境法学者、律师、经济界人士等等,都表示了反对意见。  前述了解本次环保法修改内情的人士表示,在与全国人大法工委沟通的过程中,70多个部委中,有60多个有不同意见,地方政府的意见也很大。  上海交通大学法学院环境资源法研究所所长、参与了《环保法》修改起草研讨的王曦教授认为,“关键是对修改的总体思路没有达成一致。全国人大环资委的思路是‘有限修改’也就是主要修改八个重点。但不同方面的人士从各自的角度都有不同意见。最后,这个思路没有得到大家的公认,很难说哪一方的意见占主导。”  全国人大新闻局对记者表示,12月中旬和2月中旬将分别召开一次全国人大委员长会议,届时将对12月底和2月底的全国人大常委会委员长会议议题提出建议,环保法修正案草案是否会上会审议,将最终取决于这两次委员长会议。  拖到下一届  “现在全国人大法工委和法律委还是在做工作。”前述接近环保部的权威人士表示。据悉在10月底和11月初,全国人大法工委组织了几次座谈会。  2011年1月下旬,全国人大环资委启动环保法修改工作,委托环保部起草《环保法》修改草案。国家环保部在专家稿草案基础上,起草了“部门建议稿”。  2011年9月7日,环保部建议稿提交给全国人大环资委,多位参与和本次环保法修订研讨的专家向记者证实,这版建议稿中就包括后来环保部综合各方面意见提出的34条建议。但全国人大环资委此后对该部门建议稿进行了较大修改,将
“政策环评”“按日计罚”等较为严格的内容予以删除。  在草案公布前,全国人大环资委曾对众多质疑意见作出回应,环资委主任汪光焘呼吁,专家学者总体赞成送审稿的技术路线,都支持尽早解决法律可以解决的问题,而所有问题都要求解决的难度很大,全面修改不可行,现在要抓住时机和优势,“哪怕解决几条也是对环保法的推进。”环资委称,此次修订为一次阶段性的修改,只针对条件成熟的部分。“争议的焦点不在于新的政策能否纳入法律,而是什么时机纳入什么法律的问题。”  在草案公布后,9月23日,中国环境资源法学研究会邀请来自全国主要高等法学院校与法学研究机构、参加过1979年《环境保护法》(试行)起草工作或1989年《环境保护法》修改、论证和调研工作,以及参与本次《环境保护法修正案(草案)》前期研讨工作的资深环境法学者,在北京大学召开了《环境保护法修正案(草案)》高级研讨会。  在研讨会后,12位专家联名向吴邦国委员长、全国人大常委会法制工作委员会提交了“关于《环境保护法修正案(草案)》的意见书”。该意见书的签署者汇集了马骧聪、汪劲、王灿发、王树义、吕忠梅等12名国内环境学界知名学者。  该意见书认为:“征求意见稿与1989年《环境保护法》相比没有实质性进步……立法说明中有关修法的‘强化政府环境责任’‘保护公民环境权益’以及‘提高企业违法成本’等目标未在修正案草案之中得到体现,几乎所有修改之处均不具有可操作性。”  意见书建议:“鉴于对1989年《环境保护法》进行修改的必要性、重要性以及修改工作涉及社会关系领域的复杂性,与会学者一致建议全国人大常委会暂缓审议本征求意见稿,用更长的时间充分征求各方意见、进一步深入调研和论证,起草一部真正能够满足中国环保实践需求、符合时代要求的《环境保护法》。”  但若拖到下一届,究竟是会推倒重来还是继续审议这一版的环保法修正案,目前尚无一致的说法。届时全国人大以及环资委、法工委等换届,将会给环保法修改带来何种变数,目前尚难预测。

《环境保护法》的修订终究还是一场充满妥协与博弈的利益纠葛。而当环境保护部(下称“环保部”)以少有的方式公开表达对《环境保护法修正案(草案)》(下称“环保法修正案草案”)的不同意见之时,关于环境保护和经济发展之间利益如何平衡的命题,再也无从回避。  10月29日,环保部综合专家学者和环境保护系统的意见后,向全国人大法工委提交了“关于报送对‘环保法修正案草案意见和建议’的函”。“经《中国经营报》记者证实,该函件中所提出的意见、建议,即是环保部在环保法修正案草案起草过程中提出,后被全国人大环资委删除的内容。  在环保部起草的修正案草案中,包括了对环保公益诉讼、战略环评、公众参与、环境权益、对环境违法行为主体按日计罚等较为严厉的内容。然而,主导《环境保护法》修订工作的全国人大环资委最终以“较快通过法律而有限修订”的思路,将这些较为严厉的法条删除。截至本报记者发稿时止,全国人大方面未对本报记者对此置评。  环资委“删减”  “去年环保部提出的修改建议稿是来自于地方工作人员的经验,来自于实际工作需要,以及理论研究者的意见。但今年人大提出的征求意见稿和部门提出的建议差别确实比较大。”11月7日,一位接近环保部的权威人士向记者表示。  在此之前,环保部曾向全国人大法工委发出公函,认为由全国人大环资委完成的环保法修正案草案存在“在科学处理经济发展与环境保护的关系上,缺乏切实有力的措施保障;在合理界定环境保护法与专项法的关系上,基本定位不够清晰;在配置环保监管职能上,会对现行体制造成冲击;在对待各地方各部门的环保实践上,草案没有充分吸收成功经验”四方面的问题。  与此同时,环保部还提出了34条修改建议。2011年1月下旬,全国人大环资委启动环保法修改工作,委托环保部起草《环保法》修改草案,同时提出要重点对环境影响评价等8个方面的内容进行修改。由环保部起草的《环境保护法》修订建议稿第二稿总计60条,于2011年9月上报至全国人大环资委,后经全国人大常委会审阅后,转交国务院办公厅征求意见。  两位参与了《环境保护法》修改研讨工作的专家均向记者表示,“环保部提交给环资委的稿子,思路和现在公开的版本是不一样的,环保部提出的一些重要的条文都被删除了。”这些被删除的内容就包括公益诉讼、战略环评、公众参与、环境权益、对环境违法行为主体按日计罚等较为严厉的内容。  同样参与此项工作的中国法学会环境资源法研究会会长蔡守秋也向记者证实,此前环保部起草的修改建议稿中,已经涉及了此次发予全国人大法工委建议函中的四方面尖锐意见和34项具体修订建议。  中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授表示,“在环保部门看来,20多年才改一次法律,想改的多一些,而人大环资委想尽快能通过,就修改的少一些,这样阻力会小一些。”这都是很正常的。  从11月8日起,记者通过全国人大常委会新闻宣传部门试图联系全国人大环资委,但截至本报记者发稿时仍未得到回复。全国人大常委会新闻宣传部门对此则未予置评。  被删除的“严法”  在全国人大法工委最终公开征求意见的《环境保护法修订案》中,环保部最初提出的对环境保护违法主体按日计罚、给予公众环评、环境权益、战略环评和有关环境保护问题公益诉讼法律地位等较为严格的修订建议,均被删除。  记者了解到,在得知送审稿已报送全国人大常委会审议的消息后,中华环保联合会曾于2012年2月17日在北京召开环保法修正案草案专题研讨会,并邀请全国人大环资委主任汪光焘和国家环境保护部的官员参会。在这次会议上,人大环资委介绍了他们提交的版本。  蔡守秋和上海交通大学法学院环境资源法研究所所长、参与了《环保法》修改起草研讨的王曦教授都参加了这次会议。“很多人,包括我,都认为环保法修正案草案修改的方向对头,但是步子不大。这个草案第一次写进去要对政府的行为进行考核、问责,要求信息公开,这体现了修改的重要的方向。但是步子太小,起不到作用。”王曦表示。  “会上,与会专家学者对环保法修正案草案提出了许多重要的、尖锐的不同意见和立法建议,并进行了不同看法的初步交锋。多数专家认为环保法修正案草案没有解决环境保护法修改应该解决的重要问题,如明确规定公众(包括个人、单位)环境权、环境公益诉讼、政策环境影响评价、强化公众参与和政府环境责任等等。”蔡守秋表示。  汪光焘呼吁,与会的专家学者总体赞成送审稿的技术路线,都支持尽早解决法律可以解决的问题,而所有问题都要求解决的难度很大,全面修改不可行,现在要抓住时机和优势,“哪怕解决几条也是对环保法的推进。”他同时承诺,全国人大环资委将认真研究专家意见,进一步完善环保法修正案草案。

《中国经营报》记者获悉,十二届全国人大五年立法规划及常委会2013年立法工作计划将于近期公布。其中在十一届全国人大常委会任期内尚未审议通过的《环境保护法》列入一类立法规划,即在本届内须提交全国人大审议的立法项目。  日前,全国人大常委会法工委已经开始《环境保护法》二审前的调研工作。去年的《环境保护法修正案(草案)》(征求意见稿)受到广泛质疑,而今究竟是推倒重来,还是进一步修改,尚未有定论。  一位环资委人士曾经向记者介绍,去年《环境保护法修正案(草案)》(征求意见稿)公布以后,网络上收到了11748条反对意见。  去年10月29日,环保部综合专家学者和环境保护系统的意见后,向全国人大法工委提交了“关于报送对‘环保法修正案草案意见和建议’的函”。认为由全国人大环资委完成的环保法修正案草案存在“在科学处理经济发展与环境保护的关系上,缺乏切实有力的措施保障;在合理界定环境保护法与专项法的关系上,基本定位不够清晰;在配置环保监管职能上,会对现行体制造成冲击;在对待各地方、各部门的环保实践上,草案没有充分吸收成功经验”四方面的问题。  同时,环保部还提出了34条修改建议,包括公益诉讼、战略环评、公众参与、环境权益、对环境违法行为主体按日计罚等较为严厉的内容。  “很多人,包括我,都认为环保法修正案草案修改的方向对头,但是步子不大。这个草案第一次写进去要对政府的行为进行考核、问责,要求信息公开,这体现了修改的重要的方向。但是步子太小,起不到作用。”上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦表示。  “多数专家认为环保法修正案草案没有解决环境保护法修改应该解决的重要问题,如明确规定公众(包括个人、单位)环境权、环境公益诉讼、政策环境影响评价、强化公众参与和政府环境责任等等。”中国法学会环境资源法研究会会长蔡守秋表示。  如今,面对二审前的调研工作,对于环保法的修改存在两种思路。  “学界的意见认为修改稿过于保守,没有达到预期的效果,很多人倾向于推倒重来。”曾经多次参与环保法修改讨论的中国政法大学教授曹明德介绍,现行《环境保护法》是24年前制定的法律,先天不足,很多方面都已经过时了,包括立法的原则和防治污染的措施,都被其他的环境法律超越了。现行法律侧重于对污染的防治,是污染防治法,而《环境保护法》作为一个统领性的基本法律,应该包括自然资源生态保护等等。  如果推倒重来,王曦介绍,环资委有三个途径获得修改草案。一个是全国人大代表提出草案,联名30个代表,形成人大议案,可以作为环保法修改建议稿。环资委自己起草或者委托环保部起草一个草案提交给它。环资委可以将几方面的草稿综合一下,形成自己的稿子,提交给法工委。当然在形成的过程中,也要征求国务院各部门和地方的意见。  但几位受访专家均表示,推倒重来的难度比较大。  “去年专家们提出的建议案,包含了绝大多数环保法专家的建议。但是没有形成统一公认的好思路。”王曦认为,上一届人大环保法修改不成功,除了人大工作不够之外,一个很主要的原因就是法学界对环保法研究不足。  王曦认为,环保法应该修改成为规范政府行为的法律,这是符合改革方向的,但这需要立法机关下决心,难度也比较大。  另一种思路是,将一些比较紧迫的议题加入现在的《环境保护法修正案(草案)》(征求意见稿)中。  马勇表示,推倒重来的可能性不会很大,但肯定要做大的修改。“修改的话,应该会考虑到34条意见,还有社会各方面和学者的意见,以及结合今年雾霾和地下水污染等突出的环境问题。将来调研的成果会落实到具体的法律条文里。”  前述接近环资委的人士表示,“环保法的修改非常复杂,中国现在诉求环境保护的理念是对的,考虑到国情,能够实施到什么程度,法律要根据各种利益关系平衡来确定,要想各方面都满意基本是不可能的。”  受访专家表示,二审前需要做大量的调查研究,广泛争取各方意见。“上次的征求意见稿各方面都有意见,采纳与否需要说清楚,在调研的基础上,再形成一个新的修改稿,拿去常委会讨论。”前述环资委人士表示,这个时间可能会很长。目前,无人能够确定环保法的修改工作今年能够进展到什么阶段。

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注

CopyRight © 2015-2020 澳门新葡亰6609平台游戏 All Rights Reserved.
网站地图xml地图