农地征收立法可期 补偿标准提高在望

调整征地补偿结构 城建开发用地或列入征地范畴 
经历了长达数年的“修法博弈”后,《土地管理法》的修订草案有望于2012年底之前上报全国人大。在此之前,这部事关社会各方复杂利益关系法律的修订,已经经历了至少3年时间。  目前,由国土资源部牵头,农业部、国家发展改革委、财政部等八部委已经联合组成“《土地管理法》修订工作领导小组”(以下简称领导小组),负责该法修订草案的起草、调整的协调工作,以提高工作效率。截至《中国经营报》记者发稿时止,《土地管理法》修订草案已经上报国务院。至2012年8月时,国务院并未对修订草案提出新的原则性的修改意见。  在这份“修订草案”中,城镇住宅70年使用权到期后如何续期等敏感问题均被回避,修法重点集中于改革土地征收制度领域。修订草案将对集体土地征收的补偿结构等做出调整。与此同时,制定《农村集体土地征收补偿条例》,作为《土地管理法》修订后关于“农村土地征收”的实施方案。  年底上报人大  按照全国人大、国务院2012年的相关工作安排,国土资源部担负两部法律修订草案的起草、修改工作,《土地管理法》修订草案于年内上报全国人大。  “目前通报的情况是,年底之前,要把《土地管理法》的修订案上报至全国人大。”9月12日深夜,山东省国土资源厅一位不愿具名的官员向记者透露,约一个月前,国土资源部在一次有地方国土系统负责人参加的内部会议上,对这一时间表进行了“非正式”的通报。  浙江、江苏、河北省国土资源厅内部人士向记者证实了上述消息。按照全国人大、国务院2012年的相关工作安排,国土资源部担负两部法律修订草案的起草、修改工作——《矿产资源法》修订草案于年内上报国务院,《土地管理法》修订草案于年内上报全国人大。  按照中国内地法律程序和工作惯例,专业领域的立法修法通常由相关部委负责组织前期研讨并起草修订草案。在由国务院对其进行审核后,正式上报全国人大进入立法、修法审读程序。目前,《土地管理法》修订,已经列入全国人大立法计划。  记者了解到,为了加快推进《土地管理法》的修订工作,由国土资源部牵头,农业部、国家发展改革委、财政部等八部委组成了领导小组,专事有关该法修订的协调和推进工作。“领导小组”的常设办公机构设在国土资源部。  目前,《土地管理法》修订草案已经完成,并已上交至国务院。多位国土资源部内部人士和参与修法的专家学者均向记者证实,至2012年8月止,国务院没有对已经上报的修订草案提出原则性的修改意见和要求。该草案当前已经具备上报全国人大的条件。  尽管2011年,时任国家土地副总督察的甘藏春才向外界透露《土地管理法》修订正式启动的消息。但在2009年前,该项工作就已经启动,并于2009年将修订草案上交国务院,但当时未获国务院的认可。  “征地修法”  在对现行《土地管理法》第47条进行修订的过程中,“将财产性补偿和安置补偿分离”是为修订的基本原则。  一位参与《土地管理法》修订的专家告诉记者,在目前已经准备上报全国人大的修订草案中,主要是对“有关农村集体土地征收”的内容进行了调整和修改。修订工作主要集中在《土地管理法》第47条。

事关多方利益的农村土地征收及其补偿标准的敏感问题,终于有望取得实质性的进展。国土资源部正在加紧以法律法规的方式,对当前农村土地征收领域一系列的问题,进行全面规范。
配合《土地管理法》的修订工作,《农村集体土地征收补偿条例》的起草工作正在紧张进行当中。《条例》的草案稿,将与《土地管理法》修订案草案稿一并,在完成之后送交国务院审议。
在此之前,经全国人大授权,全国33个市县进行了征地制度改革的试点工作,2017年将是试点工作结束的年份。这些试点中的成熟经验,不出意外的话,将被写入《条例》的草案稿中,报请国务院审议,而征地制度补偿的完善,将是重中之重。
立法可期
“从我了解的情况看,《土地管理法》的修订,和《农村集体土地征收补偿条例》的起草工作是联动进行的,两者很难分割开。”5月3日上午,一位不愿具名的地方国土资源厅内部人士告诉《中国经营报》记者,国土资源部正在全力推进《农村集体土地征收补偿条例》的起草工作。
中国内地的土地管理制度具有鲜明的“二元化”特征。在当前制度框架下,农村集体土地不能入市交易,在符合规划的前提下,须先将农村集体土地的性质转变为国有建设用地,才能入市交易,这个转变土地性质的职权只有政府拥有,是为征地。
目前,《土地管理法》修订案的草稿已经完成,其中亦涉及了对部分农村集体土地征收有关内容的修改。不过,《土地管理法》作为一项法律,通常做出的是原则性和法条性的规定,而不会涉及十分具体的操作环节和内容,因此,与之联动,国土资源部着手开始起草《农村集体土地征收补偿条例》。
相比于《土地管理法》中关于征地的原则性、方向性、法条性规定,《农村集体土地征收补偿条例》草案中,将涉及征地范围的认定、征地所须履行的程序、征地补偿的制度设计、标准的设定等技术性的细节内容。在实际工作过程中,《农村集体土地征收补偿条例》更具实务意义。
目前,国土资源部已经审议通过了2017年国土资源领域工作重点。《农村集体土地征收补偿条例》被国土资源部列为“全面深化改革急需的立法项目”,是“重中之重”的范围。如果不出意外,在《土地管理法》修订案草案完成修订程序后,《农村集体土地征收补偿条例》也将会很快进入程序。
试点入规
农村集体土地征收事涉农村集体经济组织及其成员、地方政府、中央政府等多重利益,其规则调整与改变,将影响重大。因此,在《农村集体土地征收补偿条例》起草之前,征地制度改革已经在两个层面进行了试点。
多位地方国土资源职能部门人士告诉记者,从2010年开始,天津、唐山、沈阳、杭州、武汉、长沙、佛山、南宁、重庆、成都、西安等11个城市相继开展了征地制度改革的试点,侧重点各有不同,截至2017年,已经是第七个年头。

核心提示: 有关农村土地征收补偿的条例可望在半年内出台。
从国土资源部参与修法的人士处获悉,事关征地补偿标准和征地程序的《农村

有关农村土地征收补偿的条例可望在半年内出台。

从国土资源部参与修法的人士处获悉,事关征地补偿标准和征地程序的《农村集体土地征收补偿条例》现已经国土资源部初步完成,征求意见后将直接上报国务院,预计在今年八九月份以部门法规形式出台。

这也是国务院总理温家宝不久前承诺的本届政府在任期最后一年将要做好的几件困难事情之一。

据上述人士介绍,该条例最大的亮点就是强调对农民享受土地增值收益,保证农民的长远生计。

条例草案强调补偿与安置的分离,其中集体土地征收的补偿,将不再简单地按附着物补偿,而是对包括耕地上的青苗附着物以及宅基地上的房屋等分别给予补偿。

本报还从国土部了解到,作为母法,目前国务院法制办已牵头形成《土地管理法》修订议案,正处于征求意见阶段,尚未上报全国人大。

补偿与安置分离

据上述国土部知情人士介绍,征地条例草稿由国土资源部耕保司起草,现已初步完成,并转交至国土资源部政策法规司;经国土资源部征求各方面意见后,该条例将直接上报国务院。

上述修法知情者介绍,征地条例草案改变原来单一一次性货币安置为主的模式,“强调补偿与安置的分离,其中集体土地征收的补偿,将不再简单地按附着物补偿,将单独给予补偿,包括耕地上的青苗附着物以及宅基地上的房屋等。”

就具体的补偿标准,上述人士称,“在调研中,地方政府也反映各地经济发展不同,补偿标准无法一致。”

新征地补偿标准还特别强调安置,上述人士解释,“其中首要的就是就业安置,失地农民由政府出资培训、并推荐就业。如果是农地上开发建企业,农民可以选择农地入股,为被征地农民留足发展机会和发展资源。”

为了规避征地矛盾,上述人士介绍,“征地条例”草案完善了征地程序,要求征地拆迁之前必须公示,实现征地补偿安置争议协调裁决制度,保证被征地农民的知情权和参与权。

为该条例铺路的农村集体土地所有权证确权工作正在加速。

“确权是保证农民土地财政权、解决征地纠纷的前提。确权完成要求由年底提至7月底。”上述接近国土部的人士介绍。

“地方政府意见很大”

而作为征地条例母法的《土地管理法》修订,却仍在拉锯之中。

上述国土部知情人士介绍,
征地条例中要推出的征地补偿标准,也因为土地管理法“同地同价”原则尚未修订完毕,而暂时没有更确切的说法。

“《土地管理法》涉及多方利益,修改的阻力很大”,王卫国直言。

“国土部对于《土地管理法》修订草案没有异议。”一位接近国土部的知情人士透露,
“预计来自其他部委和地方政府的阻力较大。”

据一位接近铁道部的知情人士透露,铁道部就不乏担忧。他介绍,近年来,铁路建设加速,资金缺口很大,尤其是征地拆迁成本上涨。若征地补偿标准再提高,对于铁道部来说,无疑是雪上加霜。

水利部也有类似担忧。水利部总规划师兼规划计划司司长周学文曾表示,“目前征地移民等费用占重点水利建设成本的40%左右,一些甚至高达80%”。

此外,在上述接近国土部的知情者看来,改革的最大阻力源于地方政府,“征地制度改革一旦破题,地方土地财政将大幅缩水甚至归零”。

上述国土部参与征地条例制定的知情者也坦言,根据国土部初步调研情况来看,地方政府对征地条例草案的意见就很大。

据北方地区国土系统一位官员介绍,“地方政府在征地补偿中或明或暗的补偿已经很多了,条例草案在实际操作上成本非常大,除货币补偿之外,还需要就业安置等,培训、就业等均需要高成本投入,而入股的话,财产能否得到公开,暂时都没有定论。”

显然,地方政府需要探索新的财源。财政部财科所所长贾康直言,征地补偿标准无疑将大幅缩减地方财政,若无相关收入补充,由此带来的地方政府违法违规用地,以及地方债务平台风险将十分棘手。

去年,全国政协经济委员会组成专题调研组,就《深化财税体制改革的几点建议》报送中央,提出要理顺中央和地方的关系,完善分税制财政管理体制,建立完整的地方税体制。

“‘建议’得到了中央高层领导的批示和赞许”,据参加调研的一位政协委员介绍。

土地管理法修订案年内难出

上述参与修法的知情人士介绍,随着温总理表态任内出台征地条例,作为子法的《征地条例》很可能将以部门法规形式,先于母法《土地管理法》修订案的出台。

据其介绍,与土地管理法修订需要通过全国人大审议相比,制定集体土地征收条例只需经国务院层面批准,程序上更加快捷。

据该知情者介绍,《土地管理法》修订议案,正在由国务院法制办牵头,在部委和地方政府征求意见。

杨粼杰对本报直言,征求意见阶段,也就是所谓的“博弈”阶段。此前温家宝总理在各个场合多次呼吁该法尽快修订出台。

事实是,包括今年在内,《土地管理法》修订持续多年列入全国人大常委会立法规划,但中途草案屡屡搁置,迟未露面。

“因为各方争议太激烈,无法达成一个折衷的方案。”一位参与土地管理法修订的学者说。

上述国土部知情者介绍,“中央给的时间非常紧张,要求年底必须完成修订工作”,但他同时表示,“《土地管理法》的修订涉及各方利益,大家相互妥协,达成一致后,才可能上报给全国人大常委会审议”。

“从目前进度看,年内出台很可能无望。”该人士称。

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