食品质量安全事故频仍 大部制调研再议工商质检合一

“工商、质检将要合并”的消息已经在基层传播了两三年。近期“毒胶囊”、“毒茶叶”等药品、食品安全问题又让社会愈发关注监管领域的改革。据《中国经营报》记者了解,深圳已经实施3年的大部制改革是此次改革的蓝本,而全国范围内的“工商、质检合并”正处于调研阶段,记者日前从接近工商总局的权威人士处获悉,此项改革已经在酝酿之中,未来或以“市场监管局”的统一监管取代现行各管一摊的模式。  深圳关于工商、质检合并的运作一直被认为是大部制实践中的亮点,该市于2009年成立市场监督管理局,从最初专管食品安全,逐步扩展到涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权、物价、餐饮监管、酒类产品监管等部门的全部或部分职责。  虽然目前全国性工商、质检合并改革的路径和涵盖的范围尚未明确,但所面临的问题已经在基层单位显现。受访的地方官员和学者均对记者表示改革所牵涉的人员分配和既得利益改变将是改革的最大障碍,新机构可能依然面临如何保证运行机制顺畅的问题。  告别“九龙治水”  2011年10月,国务院发文,调整省级以下工商质监行政管理体制以加强食品安全监管,具体来说,就是将自1998年开始的垂直管理变为地方政府分级管理,业务上受上级部门指导和监督,财权和人权划归地方,以适应“市、县政府统一领导本行政区域食品安全监管工作的需要”。  这在两部门的基层工作人员中产生了一种“为两部门合并铺垫”的印象。因为深圳的工商和质检部门一直是分级管理,而不是像全国其他地方那样垂直管理。  “适度将市场监管部门整合,这完全是有可能的,可能性取决于主要领导改革的决心。”国家行政学院教授汪玉凯对本报记者表示,尽管目前仍处在调研和预热阶段,政策尚不十分明朗,但是目前中央和地方都在对前几年探索的大部制改革进行经验总结,“新一届政府组成后,会有较大的行政体制改革。”  记者了解到,有关“工商、质检合并”的提法始于2008年,尽管2008年十一届人大一次会议对国务院机构的改革未提到工商、质检系统的改革,但当年爆发了“三聚氰胺事件”,许多学者提出将工商、质检系统等涉及统一链条的部门合并组建成大的市场监督管理局。  此后几年食品安全事件层出不穷,现有的“九龙治水”监管模式的弊端日渐显现,业内人士普遍认为其只能充当“马后炮”的角色,难以堵住食品安全的漏洞。  以餐桌上的猪肉为例,质检部门负责生产环节,工商部门负责流通环节。而介入从生猪养殖到最后端上餐桌这一链条监管的还有农业、卫生、食品药品监管等多个部门。但是出了问题,却不一定能够找到管理部门,反而是投诉无门。  曾参与过大部制改革全国调研的中国政法大学行政管理教授刘俊生介绍,行政职能的划分一般分纵向和横向两种,纵向即是链条式的管理,比如食品安全从生产到消费就是一条链;横向即是将相似的职能并到一起,比如商标、著作权、专利权,其实都属于知识产权,可以合并到知识产权部门进行管理。  我国现行的行政机构设置在职能划分上有些部门之间出现了职能交叉,而有些地方又出现了职能空白。根据相关法律法规,像质量监管这项本来是一个链条的工作,每个环节都划分给了不同的职能部门。  在刘俊生看来,深圳的市场监督管理局是一种纵向上对行政职能的划分,好比一条生产流水线上的几个环节都划归到一个部门去管理,“这确实可以减少协调的成本。”
刘俊生表示,“大部制的思路就是,纵向的由一个机构来管,横向的由一个机构来管,边界不清楚时好协调。”  记者就合并一事致函中央编办和质检总局,两部门均表示不便发表评论。  深圳经验  2009年,深圳大部制改革正式启动,将工商、质检以及其他政府机构部门中涉及食品安全监督管理的部分合并组建成市场监督管理局。3年已过,市场监督管理局被深圳市政协委员苏醒认为是大部制成功的最典型案例。

又一轮大部制改革开闸。3月10日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》(下称《方案》)和此前各界预想的方案相差无几,中编办副主任王峰在记者会上表示,要抓紧研究制定新组建部门的“三定”方案,通过“三定”来具体落实和细化这次改革的要求。  此次改革将食品药品监督管理局提升为食品药品监督管理总局,初衷是将有关食品安全的生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。然而,在一些专家看来,大部制未必能解决全部问题,食品安全的保障关键仍在执法。  深圳模式  这次针对食品安全领域的改革,依循的就是深圳大部制改革试点中对食品安全领域的改革模式。  《方案》提出,为加强食品药品监督管理,提高食品药品安全质量水平,将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合,组建国家食品药品监督管理总局。  《方案》界定新的食品药品监督管理总局的主要职责是,对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。  而关于此次食品药品监督管理总局的人事任命,有传言称现任食品药品监督管理局局长尹力将出任新总局的副手,但《中国经营报》记者未能就此事从中编办和食品药品监督管理局证实。  “这次针对食品安全领域的改革,依循的就是深圳大部制改革试点中对食品安全领域的改革模式。”曾参与过大部制改革全国调研的中国政法大学行政管理教授刘俊生介绍。  我国在商品质量方面,质监部门负责生产环节,工商部门负责流通环节;在食品安全监管方面,农业、质监、工商、卫生、食品药品等多个部门对食品链的不同环节或不同品种进行监管。  这种方式被称为“九龙治水”,业内人士普遍认为其只能充当“马后炮”的角色,难以堵住食品安全的漏洞。  以餐桌上的猪肉为例,质检部门负责生产环节,工商部门负责流通环节。而介入从生猪养殖到最后端上餐桌这一链条监管的还有农业、卫生、食品药品监管等多个部门。但是出了问题,却不一定能够找到管理部门,反而是投诉无门。  深圳市政协委员苏醒曾在2012年调研过深圳大部制改革的成果。他介绍,2009年,深圳将原工商、质监、知识产权三个部门合并成深圳市市场监督管理局,并将原卫生部门的餐饮环节食品安全监管、原贸工部门的酒类市场专卖管理划入,原工商部门于2007年划出的无证无照经营行为查处职能划归,由此形成了3+3的职能格局。  按照“三定”方案,新整合后的市场监管局承担了17项职责,实现了“五个统一”,即:市场监管执法的统一;市场准入与窗口服务的统一;产商品质量监管的统一;食品安全监管的统一;技术、专利、标准、商标、版权服务的统一。改革后,深圳市市场监督管理局继续实行原工商系统的市局、分局、监管所三级垂直管理体制。  这个改革被苏醒认为是深圳进行的所有大部制改革中最成功的一个,因其“真正地贯彻了大部制改革思路,理顺了市场监管体制。”  而国家层面的改革,按照《方案》,工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构都将划转食品药品监督管理部门。  《中国经营报》记者就“三定”具体事宜联系中央编制办公室,截至发稿时未予回复。

澳门葡亰手机版 ,由于多头管理,中国的食品药品安全监管体系存在颇多漏洞,国务院正试图通过新一轮大部制改革将这一体系理顺。

2月23日,中共中央政治局召开会议,讨论了《国务院机构改革和职能转变方案》,确定将其作为十八届二中全会的议题之一。

有知情人士向《第一财经日报》记者透露,食药监行政职能整合和加强社会管理将成为此次机构改革的两大重点。

2008年的上一轮大部制改革成立了人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、工业和信息化部、交通运输部和环境保护部等5个大部,被视作精简政府机构的一次重要努力。

近年来,中央决策层和学界对于部分领域运行不畅,尤其对于食品药品安全管理和社会管理方面职能混乱和缺位等问题尤为关注。

有媒体亦报道称,此番国家海洋局也将扩权,铁道部与交通运输部有望整合。而大金融、大文化、大能源等大部制改革内容并未成为草案重点。

新一轮大部制改革微调

食药监管一体化

据知情人士称,草案中的最大亮点是酝酿打造食品药品监管大部将国务院食品安全委员会办公室与现由卫生部管理的国家食品药品监督管理局合并,并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能,成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局。

有研究食品安全监管的学者认为,食品生产经营根据其属性而言,是一个全周期的完整链条,但是由于种种历史原因,在我国,食品安全的监管被人为地划分了段落,农产品是一段,生产是一段,经营是一段,之后餐饮消费又是一段,各种职能散落在多个部门。如此形成了多头管理和分段监管为主、品种监管为辅的体制。这种体制的现实与食品安全的自然属性相冲突。

基于这些原因,中央决策层决心对食品药品安全监管的职能和机构予以整合。

另有专家表示,在过去一段时间内,因为食品药品管理体制的混乱,我们吃了很多亏。比如2008年的三鹿奶粉事件,即是一个非常典型的部门之间相互推诿的食品安全事件。

随着《食品安全法》的通过,2009年,国务院专门成立了食品安全委员会。2010年,食安委又下设了正部级的食安办。

上述学者说,按照最初的模式设定,食安委和食安办是综合协调、督促检查、重大事故查处的综合职能机构,但这一机构在各地政府相继建立后,之前行政部门之间相互推诿扯皮的事情都交给了食安办,一个综合协调的部门被异化为所有事情亲力亲为包打天下的部门,食安办在实践中产生了许多问题。

而食安办的最大弊端还在于下属机构设置不统一有的设在工商,有的设在食药监局,有的设在卫生部门,有的甚至设在经贸委,没有统一的模式,导致各地行政部门配合低效。

在这种背景下,成立国家食品药品安全管理总局的理念被逐渐认可。

新一轮大部制改革一旦落地,也只是完成了中央层面的改革,要落实到省级和地市级乃至县一级的话,时间还会比较长,根据以往的经验,从中央到地方全部改完,至少需要一两年的时间。

新一轮大部制改革微调

地方试验有空间

根据我国食品安全法和药品管理法规定,食品和药品的安全管理实行的是地方政府负总责的原则,意即实行地方分级管理的属地原则。在这种模式下,地方政府在接下来的机构改革中发挥创造性改革的空间很大,不一定完全根据中央的模式一刀切,但是总的思路还是要进行部门和职能的整合。

有学者认为,地方政府负总责的要求,从理论上说可以实行省以下垂直管理,也可以实行省以下属地管理。最理想的方式是省以下能够实行垂直管理,但除非修法,绝对不可能实行中央垂直管理。

事实上,在监管体系整合方面,一些地方已经走在了中央的前面。例如陕西渭南则将农业、工商、质监、卫生、畜牧、水产甚至林业、环保和城管等部门所有有关食品安全的职能整合在一起。深圳设立的市场监督管理局,则将工商、质监、知识产权监管职能统一在一个机构下,并下设一个二级局负责食品安全监管。

如果借鉴上述地方的经验,除食品药品安全监管之外,工商、质监、知识产权等市场秩序方面的监管职能亦可整合。不过,国家质监部门的一名工作人员对本报表示,虽然参照深圳模式构建大监管的思路也得到了热烈讨论,但目前尚未看到高层就此作出指示。

民政部社会管理扩权

按照主流理念,现代政府主要从宏观层面承担四大职能,即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。对于中国而言,社会管理和公共服务两部分与民生最直接相关的领域,管理经验并不是很丰富。

其中,社会管理到底中央是哪个部门在管?十八大报告的表述是党委领导,政府负责,社会协同,公共参与和法治保障,这21个字实际上明确了我国整个的社会管理体制。

在新一轮大部制改革中,民政部门如何承担这方面的职权?学界推测,一个总的思路是民政部门要把社会管理做大做强做深做实,但具体机构会怎么安排,还需要进一步讨论,其变数可能会比食药安全监管体系的变数更多。

除了民政部门扩权外,亦有专家认为,中国认监委和国家标准委可能整合组建国家认证和标准化管理局,商标局和商标评审委划入国家知识产权署。

关于本轮政府机构改革的基调,国家行政学院教授竹立家认为,新一轮大部制改革不会像2008年大部制改革那样进行大规模、大面积的改革,而主要是进行微调和深化,要达到放权、分权以及权力转移的目的,从而使各级政府尤其中央政府各个机构的职能、权力边界划分更为清晰,行政效率更高。这也符合十八大报告中稳步推进大部门制改革的总体原则。

责任编辑:hdwmn_cwj

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