李立勋:协调统一不等于合并

作为珠三角区域内的首个经济圈发展规划,《广佛肇经济圈发展规划(2010年-2020年)》(以下简称《规划》)近日以广州、佛山、肇庆三市政府的名义联合正式发布。《规划》提出,到2020年,广佛肇地区全面实现一体化、现代化,形成亚太地区最具活力和竞争力的国际大都市区,携领珠江三角洲地区建成世界级的城市群。  针对《规划》涉及的广佛肇经济圈角色定位、产业布局、合作机制等问题,《中国经营报》记者对《规划》负责人、项目组组长、中山大学规划设计研究院院长李立勋进行了专访。  行政区域调整不宜随意  《中国经营报》:有研究区域经济的学者认为,实现广佛肇一体化要突破现在的广佛肇三地行政边界分区,重新规划行政管理区域,你是否也支持这种观点?  李立勋:无论是广佛同城化还是此次《规划》,我们都没有涉及行政区划调整这样的内容,我不太赞成调整行政区划这种观点。  中国的经济是行政区的经济,存在着行政区划这样的壁垒,如果是区域性行政规划不合理,那就必须调整,不调整不行。但如果认为区域之间遇到协调困难的问题时,就提出行政规划调整,我认为是很荒谬的,不能把行政区划调整当成解决区域协调难题的常备性手段,我们要协调的是不同行政区域之间的关系,如果最终的解决方案是合并,问题并不会真正得到解决。  我们讲协调、同城、一体化的前提就是在不同行政区域之间做都市圈,调整合并了那就不叫一体化,一遇到问题就谈调整合并那是简单化处理。我不排斥局部的确实很不合理的行政区划调整,比如前几年番禺合并到广州,这就是合理的调整。  事实上,一个地区行政区划的形成有长期的地理、文化、政治因素,不能说调就调,一调整涉及的问题很大,调整只会掩盖问题,带来新的问题,而不会解决问题。  珠三角三大经济圈应差异化发展  《中国经营报》:当前珠三角地区还有另外两个经济圈:深莞惠经济圈和珠中江经济圈,与这两个经济圈相比,广佛肇经济圈的竞争优势是什么?  李立勋:对于珠三角三大经济圈之间的关系定位,我不太赞成“竞争优势”这个词,如果是竞争关系,珠三角一体化就无从谈起。我们只能谈:广佛肇经济圈的比较优势是什么?  广佛肇经济圈作为珠三角一体化区域内最先出台的经济圈规划,是由它先天的条件决定的。  首先,广佛肇经济圈的基础和态势比另外两个圈要好一点,广佛肇从地理、文化、语言上的认同度都比较高;第二,广佛肇之间的差异性、互补性比较明显,广州是国家级中心城市,佛山是制造业很发达的地区,肇庆经济比较落后,但资源丰富,因而这种差异性、互补性很强,而珠三角另外两个经济圈情况则不太一样;第三,广佛肇三个城市的格局比较清晰,广州是毫无疑问的老大哥,而深莞惠经济圈、珠中江经济圈这两个经济圈当中都没有一个像广州那样具有非常明显龙头作用的城市,格局不清晰。  另一个不可忽略的因素是,广佛肇经济圈中,广佛同城从上世纪90年代后期联系就已经很密切了,民间合作的态势非常明显,这是广佛肇经济圈启动的良好基础。  而作为广佛肇经济圈的核心城市,广州的经济总量、空间范围是珠三角所有城市中最大的,广州的功能定位很清晰的,是珠三角城市圈的核心城市,从交通上来看,广州也是国际性的枢纽城市。  《中国经营报》:珠三角一体化的方案中并未提及三个经济圈的规划,广佛肇经济圈如何同珠三角一体化协调统一?在珠三角一体化中,广佛肇经济圈应该承担怎样的责任?  李立勋:三个经济圈的最终目的肯定都是大珠三角一体化,但经济圈之间有差异性。我们在大珠三角一体化的背景下做三个区域经济圈的规划,三者各有分工,是差异化的发展,因此我一直强调三个经济圈之间不是竞争的关系,竞争不是导向。  三个经济圈之间会有意识地形成差异化,但更重要的是形成互补性、互动性。三个经济圈之间共同发展某个产业,只有形成了互补性,三个经济圈才能最终形成大珠三角一体化。广佛肇经济圈的率先出台只是大珠三角一体化的第一步,从体制上、机制上、政策上先探索出经验,包括市场、民间上的互动,以及如何让政府形成多元化的管理,这些对接下来的深莞惠经济圈、珠中江经济圈规划都是很好的经验。

近日,广东肇庆市委常委会连夜发文宣布,为推动肇庆城区的“东拓南连”步伐,加快融入珠三角一体化发展,将以鼎湖为主体,规划建设“肇庆新区”,整个新区的产业导向由原来的制造业转变为服务、会展、现代物流、旅游养生等。  这是在近期广佛肇三地市政府正式公布《广佛肇经济圈发展规划(2010年-2020年)》(以下简称《规划》)之后,肇庆市选择的第一个城市发展突破口。  作为珠三角一体化区域内的首个经济圈发展规划,《规划》在发布后引起了珠三角地区的广泛关注。“肇庆是广佛肇经济圈中经济基础较薄弱的城市,让广佛带动资源丰富的肇庆发展是广佛肇一体化发展很重要的一个目标。”《规划》负责人、项目组组长、中山大学规划设计研究院院长李立勋对《中国经营报》记者表示。  在广东力推产业和劳动力“双转移”大背景下出台的《规划》,给珠三角一体化进程描绘了一条现实的路径。“广佛肇经济圈的规划只是大珠三角一体化的第一步,三地在基础设施、政策对接、产业转移等方面的协调合作经验,将为珠三角一体化下的另外两个经济圈——深莞惠经济圈、珠中江经济圈提供借鉴和引导。”李立勋称。  发展框架:一主两副、两脊多极  最新公布的《规划》对广佛肇三地的空间战略框架进行了明确的划分,广佛肇三城市将形成以广州为中心的一主两副、两脊多极的发展格局。  其中,“一主两副”指的是以广州中心城区为核心,以佛山中心城区和肇庆中心城区为副中心,形成“一主两副”的空间增长与组织中心。《规划》认为,广州作为国家级中心城市,具备强大的区域辐射带动力,可以构筑体现广佛肇经济圈高端服务职能的主城区;佛山中心城区和肇庆中心城区作为副中心,将承载引领经济圈全面均衡增长的综合服务职能。  而“两脊多极”中指的两条发展轴则分别是南北发展脊:从化—花都—白云—广州中心城区—南海—番禺—顺德—南沙;以及东西发展脊:增城—萝岗—黄埔—广州中心城区—佛山中心城区—三水—肇庆中心城区—德庆—封开。几个重要的发展节点包括花都城区、从化城区、增城城区、大良—容桂组团、广宁县城、怀集县城等。  李立勋对记者表示,广佛肇“一主两副、两脊多极”空间格局是依托广佛肇三地当前具体经济发展水平,参考珠三角区域整体格局而构建的,两条发展主轴将引导产业和人口向轴带聚集,形成区域发展的主要支撑,辐射带动周边区域发展。  与此同时,根据各区域资源环境承载能力、开发现状和发展潜力,《规划》还将广佛肇三地划分出了核心提升区、调整优化区、重点拓展区、适度发展区和生态保育区五大类空间政策分区。其中,广州城市中心区、佛山城市中心区、肇庆城市中心区都被划分为重点建设地区,东部创新产业发展区、北部空港经济发展区、南部临港产业发展区、西部现代制造业发展区则被规划为重点产业布局区。  《规划》还特别明确,以肇庆市优质的土地资源为依托,以战略性新兴产业、低碳经济为建设导向,将产业协作与扶贫开发工作结合起来,在用地指标、环保指标和税收政策等安排上探索创新,在肇庆范围内规划建设三市共建共享的产业合作园区。  在这样的背景下,肇庆怀集县被选定为广佛肇经济圈内首个三方重点产业合作区。李立勋对记者表示,怀集县土地资源丰富,面积占肇庆全市的四分之一,是广佛产业转移升级的良好选点。而肇庆市市长郭锋亦认为,怀集县汇集了广东、广西区域的合作关系,发展空间巨大。  产业转移:梯级发展
市场主导  在划定重点发展轴以及规划各区的战略发展节点之后,产业和劳动力的对接和转移被认为是广佛肇三地一体化融合的关键。  李立勋称,《规划》在充分考虑广佛肇三地产业基础的差异性、互补性之后,对三地的产业分工结构提出的建议是:广州要进一步强化国家中心城市的功能,突出高端服务的功能,发展总部经济;佛山制造业基础发达,但需要进一步提升规模优势,发展后台经济;肇庆经济基础较弱,要通过资源优势的发掘,形成内生性的发展动力,其中争取广佛的支持甚为关键。  凭借先天的土地空间和自然资源优势,肇庆早已成为广佛产业转移的首选之地。据佛山市委书记李贻伟向媒体透露的信息,近年来广州的造船业、汽车业均纷纷在佛肇两地建立分公司或工厂,逐步延长优势产业链条;佛山的陶瓷、铝型材等传统产业也已逐步向肇庆转移。而据不完全统计,在肇庆承接珠三角产业转移的企业中,约有七成以上都是来自广佛的传统优势行业。  “在产业合作方面,未来肇庆将重点吸纳广佛的汽车配件、机械设备、电子专用设备等先进制造业,电子信息、生物医药等高新技术产业,以及商务会展、金融、房地产、现代物流、文化创意等现代服务业。”肇庆市发展改革局局长梁驹在近日举行的区域经济圆桌论坛上向媒体表示,肇庆仍将在广佛肇经济圈建设中承担为广佛扩张经济腹地的重要角色。  作为规划的研究起草者,李立勋对于广佛肇三地的产业分工布局则偏向市场经济主导的态度,“产业一体化是区域经济一体化中最难的一个问题,规划只是图纸上的东西,产业的形成布局需要依靠市场这只‘看不见的手’发挥作用,产业不是靠规划出来的,政府制定的政策只能起引导的作用。”  华南农业大学经济学教授胡武贤对记者表示,解决三地产业协作问题,区域合作之间的协议框架尤为重要。三地政府需配合产业发展升级提供完备的基础性服务,企业在市场上才能拥有足够的自主性并在协议框架内展开行动。

摘要
2019年上海、北京、深莞惠、广佛肇都市圈发展潜力居前,之后则是苏锡常、天津、南京、成都、杭州、重庆、武汉、长株潭等都市圈。

导读

2019年2月,国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出,都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。这是我国第一份以“都市圈”为主题的中央文件,标志着都市圈时代正式来临。

当前,中国有上海、北京、广佛肇、杭州、深莞惠等10个2000万人以上的大都市圈,有重庆、青岛、厦漳泉等14个1000万-2000万人大都市圈。24个千万级大都市圈以全国6.7%的土地集聚约33%的常住人口,创造约54%的GDP,多数都市圈人口处于持续流入。

我们在2019年4月《中国城市发展潜力排名:2019》研究报告中指出,以中心城市为引领的都市圈城市群是支撑中国经济高质量发展的主要平台,是中国当前以及未来发展的重点。2019年发展潜力百强城市中有96个位于19大城市群,有54个位于24个千万级大都市圈。本文进一步对24个千万级大都市圈进行分类,并对十大最具发展潜力的都市圈逐次分析。与城市发展潜力排名类似,都市圈排名并非终极定论,而是根据当前情况反映一段时间内的趋势,排名可能动态变化。

摘要

从城镇化到城市群,都市圈是城市群“硬核”。《国家新型城镇化规划》确立城市群为新型城镇化主体形态,并规划建设19个城市群,但当前我国多数城市群发展尚不成熟,培育都市圈是从城镇化到城市群的中间阶段。例如,广东将珠三角城市群划分为广佛肇、深莞惠、珠中江3个都市圈推动珠三角一体化进程。都市圈建设以同城化为方向,打造1小时通勤圈,圈内中小城市受益。都市圈将促进城市功能互补、产业错位布局,推动公共服务共建共享和政策协同。

人口和产业将继续向大都市圈集聚。人口迁移的基本逻辑是人随产业走、人往高处走。发达国家人口迁移一般经历两阶段:从城镇化到以大城市为核心的都市圈化城市群化。美日韩等发达经济体大都市圈均吸引人口持续流入,直到经济-人口比值降至1附近并维持动态平衡。中国人口和产业持续向大都市圈集聚,未来大都市圈人口占比仍将继续提升。中国24个人口1000万人以上大都市圈人口总体上持续流入,经济-人口比值2018年仍高达1.55,预示仍将继续吸引人口流入。

2019年上海、北京、深莞惠、广佛肇都市圈发展潜力居前,之后则是苏锡常、天津、南京、成都、杭州、重庆澳门葡亰手机版,武汉、长株潭等都市圈。深莞惠、广佛肇近年人口增长领跑全国,2015-2018年常住人口年均增量分别高达61、60万,杭州、重庆、长株潭、上海、郑州、西安、武汉、成都等都市圈亦大幅增长,除上海大都市圈外均主要由中心城市贡献。长三角、珠三角地区及北京都市圈经济规模居前、产业创新实力领先。上海都市圈以8.8万亿元GDP一骑绝尘;上海、北京、深莞惠都市圈产业创新占据绝对优势,A+H股上市公司数和发明专利授权量合计分别占全国38%、37%。

大都市圈分类:发达型优化功能布局,崛起型加强一体化建设,起步型增强经济实力。根据都市圈的经济产业实力以及圈内中心城市对周边城市的带动作用,将24个千万级大都市圈分为发达型、崛起型、起步型三类。发达型都市圈整体经济水平领先,且中心城市与部分周边城市差距开始明显缩小。崛起型都市圈整体经济实力较强,但中心城市对周边城市的发展带动尚不足。起步型都市圈整体经济实力不够强,中心城市和周边城市的经济联系较弱。上海、深莞惠、广佛肇、苏锡常、南京、杭州等6个大都市圈为发达型,北京、天津、成都、长株潭、重庆等15个大都市圈为崛起型,哈尔滨、南昌、长吉等3个都市圈为起步型。

No.1
上海大都市圈:长三角城市群的“强核”,辐射周边都市圈。1)上海大都市圈2018年GDP达9.1万亿元高于珠三角9市,基本以“研发在沪,生产在外”的思路进行产业优化布局。2)从“一核五圈四带”到上海大都市圈,是充分发挥上海中心城市作用,打造长三角城市群“强核”,辐射周边都市圈。上海大都市圈把苏锡常、宁波都市圈的大半区域以及杭州都市圈的嘉兴、湖州均收入囊中。3)上海大都市圈积极打破行政区划壁垒,构建“干线+城际+市域+城轨”多层次轨道交通,为一体化大都市圈打下基础。

No.2
北京都市圈:从单中心到疏解非首都功能,北三县有望划归北京?1)疏解北京非首都功能,从摊大饼式单中心辐射向紧密集约型多组团格局转变。北京都市圈可大致划分为梯度辐射的三个圈层:一是中心城六区,二是城市副中心及城市发展新区多个新城,三是生态涵养区及北京以东、以南的环京地区。2)北京市域内集聚以科技创新、现代服务业为代表的高精尖产业,但职住平衡问题在全国最为突出。3)环京地区承接产业不足、通勤效率低下需补短板。廊坊北三县与北京城市副中心通州“四统一”统筹发展,划归北京传言不绝于耳。

No.3
深莞惠都市圈:年轻移民的创业天堂,经济大市、土地小市的深圳可能兼并东莞?1)深莞惠都市圈人口和经济高速增长,“前店后厂”产业梯次转移,是年轻移民的创业天堂。2)深莞惠经济圈机制推动深莞惠一体化发展,“飞地经济”和轨道交通一体化提升深圳辐射带动能力。3)深圳是经济人口大市、土地面积小市,全市面积仅1997平方公里,分别为北京、上海、广州的1/8、1/3、1/4,通过行政区划调整解决发展空间不足的可能性长期存在,但受制于广东省发展大局。

No.4
广佛肇都市圈:大湾区现代制造业中心,广佛同城。1)广佛两市经济总量比肩深莞,分别聚焦“IAB+NEM”创新产业和先进制造业,肇庆承接广佛产业转移。2)从广佛同城到广佛肇经济圈,肇庆与广佛一体化还需时日。肇庆2018年GDP2202亿元,是广州的1/10;人均GDP仅为广州的35%、佛山的42%。3)广佛同城已基本实现,生活成本与产业转移催生大量跨城通勤需求。2018年7月广佛肇清四市跨城职住人数高达74.41万,其中广佛跨城占四市跨城总规模的60.6%。

No.5
南京都市圈:经济东强西弱,皖东城市受益。1)南京都市圈经济东强西弱,南京引领产业链从高到低三级梯队。南京2018年GDP1.3万亿元;扬州、镇江、淮安、芜湖均在3000-6000亿元之间,打造先进制造业中心;马鞍山、滁州、宣城均在2000亿元以下,主要承接东部产业转移。2)南京都市圈为我国第一个规划的跨省都市圈,安徽东部城市受益于与南京同城化发展。南京与都市圈中安徽4市的距离均比安徽省会合肥更近。3)南京都市圈轨道交通体系前瞻性布局,与公路、机场、港口群共同打造综合交通枢纽示范区。

No.6
成都都市圈:少不入川的天府之国,成都人口经济集聚度高,周边地区城镇化率较低、空间大。1)成都尚处于做大做强吸聚周边资源阶段,人口经济集聚度高。成都2018年常住人口占都市圈5市的61%,2018年GDP占75%,A+H股上市公司数、发明专利授权量分别占94%、93%。2)成都周边4市城镇化率较低、城镇化空间大,未来有望与成都同城化发展。德阳、眉山、资阳、雅安2017年城镇化率均在41%-51%之间,远低于全国平均58.5%,都市圈人口城镇化潜力较大。3)成都与周边城市高铁半小时至1小时通达,未来有望形成城际铁路环线,但当前交通连通性仍有待提升。

No.7
杭州都市圈:民营经济天堂,互联网经济高地,西进扩大腹地。1)杭州都市圈杭嘉湖绍四市民营经济发达,互联网经济领先,新成员衢州、黄山有望承接相关产业。2)杭州都市圈东面发展空间不足,西进扩大经济腹地。面对上海大都市圈的挤压和南京都市圈的竞争,杭州都市圈选择西进,衢州、黄山正式“入圈”,宣城、上饶和景德镇亦是候选城市,其中宣城已被南京都市圈囊括。3)杭嘉湖绍四市已实现“半小时高铁圈”和“1小时交通圈”,高铁将助力衢州、黄山融入都市圈。

No.8
重庆都市圈:内陆开放高地,新区人口增速接近主城区,产业同质化、创新不足。1)重庆都市圈以重庆市35%的面积集聚65%的人口,创造72%的GDP,主城区与城市发展新区人口产业集聚能力均较强。城市发展新区2011-2017年常住人口年均增长率为1.9%,与主城区的2.1%接近。2)重庆都市圈是内陆开放高地,产业同质化、创新能力不足是短板。重庆与成都、重庆高端发展平台体系内部都存在同质化竞争。3)重庆都市圈轨道交通互联互通水平亟待提升。市域铁路目前远不能满足主城区与外围通勤需求。

No.9
武汉都市圈:“圈子”缩小更务实,产业链向外延伸。1)从半径150公里的“1+8”武汉城市圈到半径80公里的武汉大都市区,范围更小的都市圈规划更具可操作性。2)武汉产业链沿武鄂黄黄、武咸、武仙、汉孝等发展廊道向周边城市延伸,完善都市圈功能布局和产业体系。3)高铁、鄂州机场建设加强水陆空交通枢纽,城际铁路网将串联武汉都市圈。

No.10
长株潭都市圈:中部崛起,城区相邻,“半小时交通圈”融合发展。1)长株潭三市产业互补性强,产业协同势头良好,是中部崛起重要战略支点之一。三市联合拥有长株潭“两型社会”综合配套改革试验区、长株潭国家自主创新示范区等国家级政策平台。2)长株潭三市城区最远不过40多公里,一体化存在地理便利,合并呼声从未断绝。近年长株潭合并申请国家中心城市的建议流传较广,但实现可能性极小。3)高铁、城际铁路、高速公路、城市主干道大串联,共同构成长株潭都市圈“半小时交通圈”。

风险提示:公开统计数据存在一定偏差。

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