李立勋:协调统一不等于合并

近日,广东肇庆市委常委会连夜发文宣布,为推动肇庆城区的“东拓南连”步伐,加快融入珠三角一体化发展,将以鼎湖为主体,规划建设“肇庆新区”,整个新区的产业导向由原来的制造业转变为服务、会展、现代物流、旅游养生等。  这是在近期广佛肇三地市政府正式公布《广佛肇经济圈发展规划(2010年-2020年)》(以下简称《规划》)之后,肇庆市选择的第一个城市发展突破口。  作为珠三角一体化区域内的首个经济圈发展规划,《规划》在发布后引起了珠三角地区的广泛关注。“肇庆是广佛肇经济圈中经济基础较薄弱的城市,让广佛带动资源丰富的肇庆发展是广佛肇一体化发展很重要的一个目标。”《规划》负责人、项目组组长、中山大学规划设计研究院院长李立勋对《中国经营报》记者表示。  在广东力推产业和劳动力“双转移”大背景下出台的《规划》,给珠三角一体化进程描绘了一条现实的路径。“广佛肇经济圈的规划只是大珠三角一体化的第一步,三地在基础设施、政策对接、产业转移等方面的协调合作经验,将为珠三角一体化下的另外两个经济圈——深莞惠经济圈、珠中江经济圈提供借鉴和引导。”李立勋称。  发展框架:一主两副、两脊多极  最新公布的《规划》对广佛肇三地的空间战略框架进行了明确的划分,广佛肇三城市将形成以广州为中心的一主两副、两脊多极的发展格局。  其中,“一主两副”指的是以广州中心城区为核心,以佛山中心城区和肇庆中心城区为副中心,形成“一主两副”的空间增长与组织中心。《规划》认为,广州作为国家级中心城市,具备强大的区域辐射带动力,可以构筑体现广佛肇经济圈高端服务职能的主城区;佛山中心城区和肇庆中心城区作为副中心,将承载引领经济圈全面均衡增长的综合服务职能。  而“两脊多极”中指的两条发展轴则分别是南北发展脊:从化—花都—白云—广州中心城区—南海—番禺—顺德—南沙;以及东西发展脊:增城—萝岗—黄埔—广州中心城区—佛山中心城区—三水—肇庆中心城区—德庆—封开。几个重要的发展节点包括花都城区、从化城区、增城城区、大良—容桂组团、广宁县城、怀集县城等。  李立勋对记者表示,广佛肇“一主两副、两脊多极”空间格局是依托广佛肇三地当前具体经济发展水平,参考珠三角区域整体格局而构建的,两条发展主轴将引导产业和人口向轴带聚集,形成区域发展的主要支撑,辐射带动周边区域发展。  与此同时,根据各区域资源环境承载能力、开发现状和发展潜力,《规划》还将广佛肇三地划分出了核心提升区、调整优化区、重点拓展区、适度发展区和生态保育区五大类空间政策分区。其中,广州城市中心区、佛山城市中心区、肇庆城市中心区都被划分为重点建设地区,东部创新产业发展区、北部空港经济发展区、南部临港产业发展区、西部现代制造业发展区则被规划为重点产业布局区。  《规划》还特别明确,以肇庆市优质的土地资源为依托,以战略性新兴产业、低碳经济为建设导向,将产业协作与扶贫开发工作结合起来,在用地指标、环保指标和税收政策等安排上探索创新,在肇庆范围内规划建设三市共建共享的产业合作园区。  在这样的背景下,肇庆怀集县被选定为广佛肇经济圈内首个三方重点产业合作区。李立勋对记者表示,怀集县土地资源丰富,面积占肇庆全市的四分之一,是广佛产业转移升级的良好选点。而肇庆市市长郭锋亦认为,怀集县汇集了广东、广西区域的合作关系,发展空间巨大。  产业转移:梯级发展
市场主导  在划定重点发展轴以及规划各区的战略发展节点之后,产业和劳动力的对接和转移被认为是广佛肇三地一体化融合的关键。  李立勋称,《规划》在充分考虑广佛肇三地产业基础的差异性、互补性之后,对三地的产业分工结构提出的建议是:广州要进一步强化国家中心城市的功能,突出高端服务的功能,发展总部经济;佛山制造业基础发达,但需要进一步提升规模优势,发展后台经济;肇庆经济基础较弱,要通过资源优势的发掘,形成内生性的发展动力,其中争取广佛的支持甚为关键。  凭借先天的土地空间和自然资源优势,肇庆早已成为广佛产业转移的首选之地。据佛山市委书记李贻伟向媒体透露的信息,近年来广州的造船业、汽车业均纷纷在佛肇两地建立分公司或工厂,逐步延长优势产业链条;佛山的陶瓷、铝型材等传统产业也已逐步向肇庆转移。而据不完全统计,在肇庆承接珠三角产业转移的企业中,约有七成以上都是来自广佛的传统优势行业。  “在产业合作方面,未来肇庆将重点吸纳广佛的汽车配件、机械设备、电子专用设备等先进制造业,电子信息、生物医药等高新技术产业,以及商务会展、金融、房地产、现代物流、文化创意等现代服务业。”肇庆市发展改革局局长梁驹在近日举行的区域经济圆桌论坛上向媒体表示,肇庆仍将在广佛肇经济圈建设中承担为广佛扩张经济腹地的重要角色。  作为规划的研究起草者,李立勋对于广佛肇三地的产业分工布局则偏向市场经济主导的态度,“产业一体化是区域经济一体化中最难的一个问题,规划只是图纸上的东西,产业的形成布局需要依靠市场这只‘看不见的手’发挥作用,产业不是靠规划出来的,政府制定的政策只能起引导的作用。”  华南农业大学经济学教授胡武贤对记者表示,解决三地产业协作问题,区域合作之间的协议框架尤为重要。三地政府需配合产业发展升级提供完备的基础性服务,企业在市场上才能拥有足够的自主性并在协议框架内展开行动。

作为珠三角区域内的首个经济圈发展规划,《广佛肇经济圈发展规划(2010年-2020年)》(以下简称《规划》)近日以广州、佛山、肇庆三市政府的名义联合正式发布。《规划》提出,到2020年,广佛肇地区全面实现一体化、现代化,形成亚太地区最具活力和竞争力的国际大都市区,携领珠江三角洲地区建成世界级的城市群。  针对《规划》涉及的广佛肇经济圈角色定位、产业布局、合作机制等问题,《中国经营报》记者对《规划》负责人、项目组组长、中山大学规划设计研究院院长李立勋进行了专访。  行政区域调整不宜随意  《中国经营报》:有研究区域经济的学者认为,实现广佛肇一体化要突破现在的广佛肇三地行政边界分区,重新规划行政管理区域,你是否也支持这种观点?  李立勋:无论是广佛同城化还是此次《规划》,我们都没有涉及行政区划调整这样的内容,我不太赞成调整行政区划这种观点。  中国的经济是行政区的经济,存在着行政区划这样的壁垒,如果是区域性行政规划不合理,那就必须调整,不调整不行。但如果认为区域之间遇到协调困难的问题时,就提出行政规划调整,我认为是很荒谬的,不能把行政区划调整当成解决区域协调难题的常备性手段,我们要协调的是不同行政区域之间的关系,如果最终的解决方案是合并,问题并不会真正得到解决。  我们讲协调、同城、一体化的前提就是在不同行政区域之间做都市圈,调整合并了那就不叫一体化,一遇到问题就谈调整合并那是简单化处理。我不排斥局部的确实很不合理的行政区划调整,比如前几年番禺合并到广州,这就是合理的调整。  事实上,一个地区行政区划的形成有长期的地理、文化、政治因素,不能说调就调,一调整涉及的问题很大,调整只会掩盖问题,带来新的问题,而不会解决问题。  珠三角三大经济圈应差异化发展  《中国经营报》:当前珠三角地区还有另外两个经济圈:深莞惠经济圈和珠中江经济圈,与这两个经济圈相比,广佛肇经济圈的竞争优势是什么?  李立勋:对于珠三角三大经济圈之间的关系定位,我不太赞成“竞争优势”这个词,如果是竞争关系,珠三角一体化就无从谈起。我们只能谈:广佛肇经济圈的比较优势是什么?  广佛肇经济圈作为珠三角一体化区域内最先出台的经济圈规划,是由它先天的条件决定的。  首先,广佛肇经济圈的基础和态势比另外两个圈要好一点,广佛肇从地理、文化、语言上的认同度都比较高;第二,广佛肇之间的差异性、互补性比较明显,广州是国家级中心城市,佛山是制造业很发达的地区,肇庆经济比较落后,但资源丰富,因而这种差异性、互补性很强,而珠三角另外两个经济圈情况则不太一样;第三,广佛肇三个城市的格局比较清晰,广州是毫无疑问的老大哥,而深莞惠经济圈、珠中江经济圈这两个经济圈当中都没有一个像广州那样具有非常明显龙头作用的城市,格局不清晰。  另一个不可忽略的因素是,广佛肇经济圈中,广佛同城从上世纪90年代后期联系就已经很密切了,民间合作的态势非常明显,这是广佛肇经济圈启动的良好基础。  而作为广佛肇经济圈的核心城市,广州的经济总量、空间范围是珠三角所有城市中最大的,广州的功能定位很清晰的,是珠三角城市圈的核心城市,从交通上来看,广州也是国际性的枢纽城市。  《中国经营报》:珠三角一体化的方案中并未提及三个经济圈的规划,广佛肇经济圈如何同珠三角一体化协调统一?在珠三角一体化中,广佛肇经济圈应该承担怎样的责任?  李立勋:三个经济圈的最终目的肯定都是大珠三角一体化,但经济圈之间有差异性。我们在大珠三角一体化的背景下做三个区域经济圈的规划,三者各有分工,是差异化的发展,因此我一直强调三个经济圈之间不是竞争的关系,竞争不是导向。  三个经济圈之间会有意识地形成差异化,但更重要的是形成互补性、互动性。三个经济圈之间共同发展某个产业,只有形成了互补性,三个经济圈才能最终形成大珠三角一体化。广佛肇经济圈的率先出台只是大珠三角一体化的第一步,从体制上、机制上、政策上先探索出经验,包括市场、民间上的互动,以及如何让政府形成多元化的管理,这些对接下来的深莞惠经济圈、珠中江经济圈规划都是很好的经验。

在国家珠三角规划中,广州处于“珠三角经济圈”中心位置,广是衔接粤东西的重要走廊,是广东横向发展的中心轴。

年前内蒙古段二连浩特至广州的二广高速公路肇庆怀集至佛山三水段建成通车;广肇高速公路二期工程通车;珠外环江肇高速公路一期高要至江门段通车,以及广州至广西梧州高速公路肇庆封开连接线建成通车,无疑“广佛肇”交通一体化彰显了珠三角经济新格局的形成。
有经济学者预测,珠三角经济新格局的崛起,广佛肇一体举足轻重,但发展“广佛肇”一体化交通的格局则更是前提。

按照建设广佛肇经济圈的要求,肇庆与广州、佛山三市签订了交通一体化框架合作协议及《广佛肇经济圈建设交通运输合作协议》,组织编制了《广佛肇交通基础设施衔接规划》,构筑一小时城市圈,形成内联三市,外接大珠三角、泛珠三角的方式多样、功能互补的综合交通运输体系。

2010年3月31日零时起,广州、佛山、肇庆三地年票互通互认。并与佛山市协调,肇庆已开通3条跨市公交线路,成为全省“岭南通”试点单位。去年11月开始发卡试行使用,使用范围涵盖广州、佛山、肇庆、江门、汕尾五市。

《肇庆市公路网规划》显示,2020年,该市公路网总里程达17268公里,与佛山等珠三角核心区对接公路将由目前的6条线路20条车道增加到18条线路90条车道,使肇庆东南片融入珠三角“一小时生活圈”,与广州机场、广州港、深圳港等区域核心交通枢纽便捷衔接,肇庆外围山区各县行政中心到达肇庆市区不超过1.5小时。

据了解,贵铁路、广佛肇城际轨等连接广佛肇三地的交通线,从2009年开始动工,计划于2014年前全面完成。而《肇庆港总体规划》,将形成以肇庆新港港区为核心,以该市高要、四会、德庆、封开、大旺、三榕等港区为基础的大中小泊位相结合、布局合理、功能完善的“七个港区”“十四个港点”的总体发展格局。

专家认为,广佛肇大交通既能策动三大经济圈在良性互动方面发挥重要作用,又将有助于三地经济圈在基础措施、战略布局、城乡规划、环境保护、公共服务等多方面实现一体化。

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