澳门新葡亰6609平台游戏预算法草案三审在即 欲松绑省级政府举债权

据媒体10日报道称,2011年中央代地方发债将会继续维持前两年的2000亿元人民币的规模。中国政府自2009年开始,由中央政府代发地方政府债,2009年和2010年的地方政府债发行规模均为2000亿元。  报道引述一位地方财政厅预算科官员表示,由于现行中央代地方发债在年初时只能确定全国总体规模,具体各省分得的份额在年中具体进行发债时才能确认,因此这部分地方政府收入无法编入年初预算中,“只能等到到时候发下来了,再以预算调整的方式编入财政预算,再提交各级人大审批通过相关的预算调整。”中国社科院财政与贸易研究所财政研究室主任杨志勇表示,“现行的中央代地方发债制度实际上就是一种软预算处理,在未来偿还安排、债务使用上都缺乏规范,未来还是应该靠给予地方自行发债权来解决。”  中央财经大学财政学院副院长李燕则认为,未来《预算法》应允许地方适度发债,但仍需加上一些限制,比如要求地方发债先通过国务院批准,以及在发债规模、筹资用途上加以限制和保障等。报道称,中国《预算法》修改草案的讨论再启动时间,已被推迟到3月份举行的全国“两会”召开之后。

预算法修正案草案三审成为本月人大常委会会议上的一个讨论热点,虽然在专家们看来,草案在此次常委会上通过的几率很低,但其关于地方政府发债权的新内容关乎未来中央政府和地方政府在“举债”上的权力分配,此对地方自主发展经济将产生深远的影响。  《中国经营报》记者了解到,相比此前两次审议,三审草案的一个核心就是适度放开地方政府的举债能力,特别是省级政府未来在地方债的发行过程中扮演了一个重要角色。但同时,草案又将地方政府发债的审批权收归到国务院,即地方政府具有向国务院申请发债的权利,但能否获批,获批多少额度,则完全由国务院决定。  受访专家认为,三审草案在名义上赋予地方政府举债的权力,但实际上加强了对风险的控制,如若通过审议,未来应该有相关细则出台。  预算法立法进程曲折,在时间跨度上,其经过两届政府审议而难以通过,其中关键的一个因素就是预算法草案中颇具争论性的内容久未达成一致意见,在众多争论话题中,是否允许地方政府举借债务一直是预算法修改的焦点。  适度放开举债主体  相比预算法二审草案,三审草案最明显的变化就是适度放开举债主体的条件。  三审草案规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。  这意味着,未来地方债的发行主体将扩围到省级政府。  对此,中央财经大学财政学院教授温来成认为,这是地方债放开的一种信号,以前中央采取试点的办法管理地方政府举债,现在三审稿中重申了省级平台在国务院授权后可以发债,其实是举债松绑的一个表现。  在他看来,省级平台是最有可能实现优先发债的。“因为相比市级、县级,省级政府的财政实力最稳定,而且有国有资产和地方资源作为税收稳定来源,在偿还能力上风险最小。”  在此背景下,一些经济发达地区的省级政府是否会优先获得发债权呢?  对此,温来成表示,目前看省级政府的实力都相当,如果要放开发债,从全国范围看,应该不存在试点的可能性。“因为债券是否发出去,最后还要看市场的力量,如果存在上述情况,那么在制定细则上肯定也会通过行政手段调节,比如实行不同的利率标准,平衡东西部区域对债券的购买情况。”  事实上,三审稿中除了对发债主体的放松,发债规模也有了新的变化。  三审草案规定,举债规模由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准,省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有稳定的偿还资金来源,不得用于经常性支出。  中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,从预算法三审稿看,在风险监控上增加了不少严格举措,如限定发债主体和额度,规定发债不得用于经常性支出,意味着地方政府日常的花销不允许借债。  在本次常委会会议上,全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任、民建中央副主席辜胜阻表示,目前中央政府对发债的控制权主要放在省级政府,而用钱的主要是县市级政府。将来要严防出现省级政府到北京跑发债规模、县市级政府到省会跑发债资金的“两级跑部”局面。  自主发债仍被弱化  事实上,地方政府发债的放与不放一直是预算法修订的难点。  此次三审稿虽然适度放开了省级政府的发债条件,但综合来看,三审草案中地方政府的举债权仍然处于国务院和人民代表大会常委会的管控下,地方政府自主发债的权力仍然被弱化。  在经历多次预算法讨论后,施正文发出了这样的感叹:“地方政府其实没有自主发债权。”  作为中央政法大学财税法研究中心主任,施正文已经参与了预算法修订草案的多次讨论。此前,他曾预测,预算法三审最快也将在6月份上会审议。“从时间上看,两会开完之后,一般都会需要专家讨论来确定最后的意见。但是这次的三审草案,并没有经过小组讨论就直接上会了。”  从三审稿的内容来看,中央对地方政府发债还是比较谨慎。  首先地方债审批权收归国务院。目前一级政府拥有一级发债权,国务院不负责审批地方债务的发行。其次,对于发债的主体进行了限制,即在国务院批准条件下只限于省、自治区、直辖市这一级政府。  同时,对地方政府的融资模式进行限制管理,未来只能发行地方债券,限制了融资的多样化。  对此,施正文认为,严格来说,这些条件表面看是放松了发债条件,实则是地方政府根本没有自主发债的权力,这和当前地方政府需要多少钱自己发多少债的原始逻辑是相悖的。  不仅如此,对于债务规模限额的管理机构,三审草案不仅规定由国务院进行管理,而且还要报批全国人大,地方人大也要列入预算。“如果额度和主体都掌握在中央手里,行政色彩会更浓,即使以后省级政府放开了发债权力,那么这种开放度也是非常有限的。”施正文说。  审计署在去年底的审计数据显示,截至2013年6月底,省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元,比2010年底增加38679.54亿元,年均增长19.97%。其中,省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。  从政府层级看,省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元。  逐年增长的债务规模,也成为中央此次未能完全放开地方政府举债能力的一个因素。  杨志勇认为,对地方政府举债“开闸”后,风险防控更应从严。预算法在地方债务面前开了一个小口,但最终遵循国务院批准才能发债的要求,表明中央政府对于地方债务谨慎的态度,防止开口过大以致地方政府发债过多形成危机蔓延成财政风险。  在此次常委会上,辜胜阻也强调,在建立“开明渠,堵阴沟,建防火墙”的同时,最关键是把“防火墙”修好,要设定一系列公平、公正、公开的规则。

专家认为,预算法是财税领域的“龙头法”,修改的新法无疑将引领新一轮财税体制改革开启大幕。

新预算法正式明确省、市、直辖市可在国务院限额内发行地方政府债券,举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准,并规定资金用途只能用于公益性资本支出。地方政府发债权限被正式有条件放开,成为本次修法的最大突破。

预算法修改历程

地方债有条件开闸:只有省级政府可举债

原预算法第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

分析指出,在近年来地方政府债务沉疴难除,影子银行融资体系不断壮大的背景下,如果继续限制地方发债,地方政府一些后续行为和现有债务处置方式就比较困难。一边是地方卖地收入锐减,一边是地方债进入偿债高峰,双重压力之下如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。

对于现在地方债的整体规模,财政部部长楼继伟表示,去年年底审计署公布了全国截至去年6月份地方债务的情况,按偿债责任看,地方政府大致有12万亿的债务,包括负有偿还责任的债务、负有担保责任和救助责任的债务。到去年年底,从财政管理的角度来看,这个规模并没有明显地扩大,当然也可以借一些新债,还一些老债,但是总规模没有明显扩大,总的风险可控。$pager$

事实上,地方自主发债是否开闸,这在整个预算法修订中也是争议最大的一环。2009年的初审稿就提到允许地方发债,但二审将这扇门关闭了;最终经过三审的过渡,四审终于又回归至一审稿的方向上,决定赋予地方政府适度的举债权。

过去几年,地方政府债务规模迅速上升。审计署数据显示,截至2013年6月底,我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元,比2010年底增加38679.54亿元,年均增长19.97%。

1994年3月22日,现行的《中华人民共和国预算法》在第八届全国人大二次会议上通过。

新预算法在部分“开闸”地方发债的同时,对地方政府发债做出了诸多具体规定,以严格防范债务风险的扩张,堵前门、开后门的意思体现非常明显。

1995年1月1日,预算法正式实施。

2011年11月,预算法修正案草案正式提交十一届全国人大常委会第二十四次会议审议。

作为在此前三审稿基础上附加的一道保险机制,修改后的预算法还规定,国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度,国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

上海财大刘小川教授指出,“《预算法》中对地方举债做了种种限制,目的就在于保证地方发债在中央可控的范围内。中央希望逐渐将地方规范起来并且慢慢消化掉。”

而在用途和保障方面,新法规定,举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于“公益性资本支出”,不得用于经常性支出。除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

根据修改后的预算法规定,对试图举债的地方政府而言,举借债务的规模,由国务院报全国人大或全国人大常委会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。

2014年4月,十二届全国人大常委会第八次会议启动对预算法修正案草案第三次审议程序。

此前媒体一直报道称,此次预算法在关于地方债务的修改思路即是“开明沟,堵暗渠”,通过合法化,让一直在灰色地带流转的地方政府举债行为进入阳光下,受到公开严格的监督。

新预算法正式有条件放开地方政府发债权限,意味着此前预算法规定的“地方政府不得发行地方政府债券”成为历史。

地方举债须报请全国人大 额度由国务院掌控

2012年6月,十一届全国人大常委会第二十七次会议对预算法修正案草案二次审议稿进行审议。

十二届全国人大常委会第十次会议闭幕后,全国人大常委会办公厅召开新闻发布会,财政部部长楼继伟在会上说,规范地方政府债务、防范化解财政风险是预算法修正的一项重要内容,重点解决三个层面的问题:首先,新预算法赋予地方政府适度的举债权,解决怎么借的问题;其次,新预算法规定对地方政府债务实施分类管理和规模控制,让地方政府的债务分类纳入预算管理,接受地方人大监督,并且要接受上级行政和上级立法机关的监督,解决怎么管的问题;再次,新预算法规定了理清政府和企业的责任,解决怎么还的问题。

修改后的预算法进一步强调,除了法律规定的形式外,地方各级政府不得以任何形式举借任何债务,除了预算法和其他法律规定以外,地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式,为任何单位和个人债务提供任何担保。

新预算法规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

严格规定地方债问责制度

关于修改预算法的决定自2015年1月1日起施行。预算法根据本决定作相应修改并对条文顺序作相应调整,重新公布。据经济观察报报道,预算法修正案通过后,财税体制改革总体方案的配套措施最快将于下周出台,由财政部综合司牵头,同时还有一份“财税改革解读本”也将随之面世,这被认为是财税体制改革行将落地的头一炮。

2014年8月31日,《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》获得通过。

酝酿十年,跨越三届人大,历经四审,素有“经济宪法”之称的预算法终于完成首次大修。

按照新的预算法,地方政府举债将被允许,但举债主体将只能为省级的地方政府。澳新银行中国经济学家指出,事实上,这并不意味着地方政府能够更多地举债,只是表明地方政府可以通过长期债券融资转换目前的短期银行融资,以降低地方政府债务面临的风险以及成本。

除了对发债主体、额度、审批等一一明确,新预算法还对地方政府债务规定的问责制度规定了严格的法律责任。地方政府违反预算法规定举债的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处理结果是撤职和开除。

这个关于地方各级预算不列赤字的规定给地方政府发债设立了闸门,却没挡住地方政府变相举债的脚步。由于财税体制改革滞后,地方政府年度预算形式上平衡,不列赤字,实际上大量的政府性债务在体外循环。预算法很大程度上被架空,甚至形同虚设。

同时在人大的审查重点中增加了两条与地方债务相关的,分别是重点支出和重大投资项目的安排是否适当,预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。

楼继伟表示,对地方政府债务实施分类管理和规模控制,让地方政府的债务分类纳入预算管理,接受地方人大监督,还要接受上级行政和立法机关的监督。修改后的预算法规定,要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度,政府的资产负债表要向社会公开,也要引入地方政府债券评级。他还透露,此后国务院和财政部在不同层级上,还要制定一些具体的实施办法。

经过漫长的修法长跑,十二届全国人大常委会会议8月31日表决通过了修改预算法的决定。修改内容主要有立法宗旨、全口径预算、预算公开、地方政府债券、人大审查监督以及问责等方面。新预算法将于2015年1月1日起施行。

2004年,第十一届全国人大把预算法修改列入立法规划。

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