李克强“硬措施”见成效节能减排创6年最好成绩

10月15日开幕的十七届五中全会关于“十二五”规划的建议,将揭示中国未来5年的政策框架,其中一项重点是节能减排任务的制定,这也是各方关注的焦点。目前,有关部门对如期完成“十一五”节能减排目标充满信心,但是即将在一两个月公布的“十二五”节能目标,却可能又将是各方面临的一场更为严峻的节能减排“大考”。  国研中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示,为完成2020年减排承诺,“十二五”一定会分配到较重的节能任务,而且,目标会定得较高,以给“十三五”留出余地。尽管这样,李佐军个人认为,“十二五”减排目标应该比“十一五”低,即单位GDP能耗下降幅度低于20%。他说,过去10年我国年平均GDP增速接近10%,但在未来10年GDP年增速可能逐步下降,预计维持在8%或以下,这将导致节能减排的难度加大。  节能减排难度加大的另一个原因,是我国实行“先易后难”的策略。国家发改委应对气候变化司司长苏伟此前曾表示,关停小火电等容易解决的问题在“十一五”已大体解决,到了“十二五”、“十三五”,节能减排更需靠调整结构等完成,难度会更大。发改委能源环境与气候变化中心徐华清认为,“十二五”期间单位GDP能耗指标可能会达到18%,由于完成“十二五”目标的空间在减小,因此实际难度在增大。

国家统计局公布的数据显示,今年上半年单位GDP能耗上升了0.09%。记者了解到,在上周国家统计局完成的对各地GDP单位能耗的联合审查中,不少省份上半年的GDP能耗仍在上升。

8月11日,国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长李佐军谈起今年上半年的节能减排形势时说。根据国家发改委公布的数字,今年上半年单位国内生产总值能耗同比下降4.2%,高于预期的3.9%年度目标,这也是2009年以来最大的降幅。

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国家统计公报显示,2009-2013年,中国单位GDP能耗分别下降了2.2%、4.01%、2.01%、3.6%、3.7%。国家发改委判断,结合近期开展的各地节能目标完成情况现场评价考核,参考历史数据,如果延续目前态势,预期可实现全年节能减排目标。

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创6年来最好成绩

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今年上半年单位GDP能耗下降是近6年来的最好成绩。这样的降耗指标,是在经济增速放缓的情况下完成的。

此前4年,全国的单位GDP能耗累计下降了15.61%,由于剩下的时间不到5个月,中国能否如期完成“十一五”规划中制定的节能20%的目标,业界部分人士尚存疑虑。

李佐军指出,这为全年单位GDP能耗下降3.9%目标完成打下了好的基础。他分析认为,今年上半年节能取得这么大成效,一是各级政府采取了各种节能措施,取得了成效。二是今年经济增速放慢,高耗能产业发展慢了,工业产业结构调整取得了突破。三是二产、三产结构进一步改善。
三产比重进一步提高,这使得能源消耗增速变慢。

定于今年10月召开的十七届五中全会,将讨论“十二五”规划的建议。其中,“十二五”的节能指标如何定、碳强度指标如何分配,将成为重要议题。

数字显示,今年上半年第三产业增加值增长8.0%,占GDP的比重为46.6%,第二产业增长7.4%,占比为46%。这也是自2013年之后又一年第三产业增加值占比继续超过第二产业。

8月6日,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军接受本报记者采访时表示,“十二五”期间减排指标不宜定得过高,但节能减排的力度仍需要加大,同时要用市场化的方式来减排。

国家发改委能源研究所研究员姜克隽则指出,目前在国家加大节能工作的情况下,工业结构内部出现了根本性的变化。

“要有交易的平台和场所,以及好的交易监管机制。”李佐军认为,这可能比行政手段强化减排的效果更好。

比如最核心的是工业领域高耗能产品增速放慢或者下降,目前高耗能产业能耗占整个能耗的一半左右,大部分都是过剩的行业,最为主要的有黑色金属、建材、有色金属、化工。“高耗能产业发展放慢,全社会能耗增长就放慢了。”

“十二五”

数字显示,今年上半年,石油加工、化工、建材、钢铁和电力等高耗能行业工业增加值同比增长4.7%、10.9%、9.9%、7.0%和3.3%,增速较去年同期分别回落1.6、0.9、1.6、2.7和1.1个百分点。

减排目标不宜定得过高

美国自然资源保护委员会能源与气候变化高级顾问杨富强认为,要实现节能目标,经济增速不能太低,也不能太高,经济增速在高于8.5%时,能耗会快速增加,如果过低时,一些基本的能源消费不会减少,单位GDP能耗也不会下降很大,保持7.5%-8.5%左右的速度,对于节能比较有利。

《21世纪》:上半年全国单位GDP能耗上升了0.09%,现在只剩下五个月的时间,有人说减排任务只能完成18%左右。如果“十一五”的减排目标没有完成,“十二五”是否还需要将目标定为减排20%?

用硬措施完成硬任务

李佐军:自今年三四月份以来,节能减排的工作力度明显加大,从目前的趋势看,下半年的节能减排应还会有较大的进展,但要在剩下的时间中完成预定减排20%的目标有相当大的难度。但若能完成18%,也可以说是接近完成。

国务院总理李克强在今年3月主持召开节能减排及应对气候变化工作会议时指出,必须用硬措施完成节能减排硬任务。

现在看来,“十一五”所定的减排20%的目标是一个较高的目标。我认为,在“十二五”的减排任务目标制定上,还会继续沿袭“十一五”的力度。最重要的是,我们已向国际社会慎重承诺了减排目标,这需要在“十二五”、“十三五”时期一步一步地去落实。“十二五”的减排目标一方面要积极自我施压,为“十三五”留下较多的回旋余地;但另一方面,“十二五”的目标也不宜定得过高,因为“十一五”期间的减排任务已将容易的事情先做了,“十二五”要完成同样的目标,难度更大。

为此,要找到节能减排与促进发展的合理平衡点,使之并行不悖、完美结合。要提升服务业在国民经济中的比重,确保今年继续超过二产,使其成为促进产业结构优化、推动节能减排和低碳发展的关键一招。

《21世纪》:国家统计局在审核地方GDP能耗总量之和时,发现其不能和全国数据相匹对,这同“GDP统计中,地方数据加起来要比全国多”的情况类似,“十二五”期间该如何解决这个问题?此外,涉及减排考核的各个部门该如何协调工作?

同时要强化责任,把燃煤锅炉改造、淘汰黄标车、电厂脱硫脱硝除尘等任务指标分解到各地区,对完不成任务的,要加大问责力度。力度比过去有所加大的原因在于,2011、2012、2013年单位GDP能耗分别下降了2.01%、3.6%、3.7%,未完成进度。今明两年单位GDP能耗要下降3.9%,才可以完成“十二五”节能指标。

李佐军:这个问题应引起高度重视。从长远看,考核、监测和评价等制度设计的基础性工作非常重要,建立一套全国统一的考核与检测标准,对节能减排会有相当大的促进作用。在“十二五”时期,还应分行业、分区域来制定相应的目标和任务,把每个地方的节能减排指标都具体落实到机关、企业和家庭,并进行相应的监测和考核。如果太过笼统,就难以落实责任。

姜克隽指出,西部一些地区目前正在谋划高耗能产品的投资步伐,其意义不大,高耗能产品大部分是过剩的,事实上“十二五”期间很多项目都终止了。

目前在节能减排工作领域,发改委、能源局、环保部、工信部、统计局、林业局等多个部门均有涉及,比如统计局主要是分管数据统计,不负责节能减排的具体监测;与能源有关的监测,职责在国家能源局;而与环保有关的监测,职责主要在环保部。因此,需要各部委在各司其职的基础上有一个很好的协调机制。

国家发改委刚公布了2013年节能考核结果,其中2013年新疆因新上项目多、新增能耗大等原因,节能考核为未完成等级。安徽、海南、重庆、青海、宁夏等5个省为基本完成等级。

采取市场化方式加快减排

李佐军认为,西部地区下一步应该寻找新的出路,按照节能减排的要求,大力发展绿色低碳产业,将经济发展与生态文明建设很好地结合起来。

《21世纪》:不少地方政府完成减排任务的方式之一,是通过做大GDP的绝对值,来稀释其单位产值能耗。这或是我国工业化还未完成的一种现实选择。但从另一个角度来看,我们选择的发展方式是否存在问题?

“对一些离预期目标比较远的地区提前进行警告,可以督促这些地区提前采取行动,避免事后惩罚带来更大的损失。”他说。

李佐军:这涉及到两个层面的问题:一方面,我国目前工业化仍处于中期阶段,其主要特征是重化工业快速发展,而重化工业资源消耗较多,造成的环境压力较大。在这个阶段,我国面临较大的节能减排压力,这也是我们要在国际上要努力争取排放权的重要理由。我们之所以没有使用绝对排放量控制指标,主要是考虑到我们还需要发展。

发改委也预计,下半年节能减排压力仍大。

另一方面,我们必须看到,单位GDP的排放指标确实有一定的缺陷,因为把分母做大,把GDP做大,分子不变,也会导致单位GDP能耗和排放的减少。现在各地都把GDP数字报得很高,一则是为了体现其较高的业绩,二则是可以达到降低单位GDP能耗的目的。

原因是,一些地方在经济下行压力下,对传统发展路径依赖明显,正在谋划新上高耗能、高耗水的项目,可能放松节能减排要求。上半年,一些地区的能耗增速超过了《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》中能耗增速控制目标。

GDP的高增长虽有利于实现中国经济的发展,缓解就业等问题,但它也可能不利于我们转变发展方式、调整经济结构。在节能减排方面,单位GDP能耗或排放只是一个考核指标,还应有其他的考核指标来配套,比如人均排放量和绝对量排放指标等。

姜克隽指出,随着节能减排工作力度继续加大,预计今年、明年都可以超额完成3.9%的年度单位GDP能耗下降指标,这样十二五累计16%的节能强度下降指标有望超额完成。

《21世纪》:国内已有部分省市成立了排放权交易所,这种用市场交易解决减排指标的方式,前景会如何?

李佐军:用市场交易的方式来减排,可能比使用行政手段的效果更好。目前,节能减排主要是依靠行政手段,今后必须更多地依靠市场手段。不过,这种市场化交易需要具备若干条件:一是要有相应的法律法规、标准和政策,二是要有交易的平台和场所,三是要有好的交易监管机制。

在评价机制上,也应该朝着市场化的方向有所改进,不能靠政府有关部门单方面的努力,还要发动社会组织和民众的力量,加大对节能减排与环境评价的影响力。此外,要完善评价指标体系,目前仅拥有二氧化硫和化学需氧量这两个减排指标,今后我们还应有更多的反映环境质量状况的指标。

《21世纪》:在过去的10年,尽管能源消费还是比较快,但我们实现了用一倍的能源消耗来支撑两倍的GDP。在未来的10年,还有没有这种可能?

李佐军:未来10年我们面临的压力还是很大,因为中国的国情背景没有变,重化工业还将发展、城市化率还会提高、人口总量还在增加、国际的能耗和排放转移还在进行。

特别是,发达国家还会继续把资源环境压力大的产业转移到中国来,这会消耗中国的能源,污染中国的环境,从另一角度说,中国的资源环境不止承载着中国的发展,也承载着世界的发展。因此,我们不能仅把这个问题放在中国范围内来看,而应放在国际大背景中来看。

有一种说法是,我们40%的出口产品与能源出口有关,按这样的说法,事实上我们是在出口能源。所以下一步,我们要通过转变经济发展方式努力改变这个状况,这涉及到多方面的结构调整,包括出口结构、能源结构、产业结构和区域布局结构的调整等。

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